Nueva Constituci贸n en Chile: 5 pa铆ses que cambiaron su carta magna y c贸mo lo hicieron
Por: BBC Mundo
Noviembre 2019
Fotografia: Getty Images

Despu茅s de largas horas de negociaciones entre el gobierno y la oposici贸n, Chile amaneci贸 este viernes con un acuerdo hist贸rico que recoge la hoja de ruta para cambiar la Constituci贸n, creada durante el r茅gimen militar de Augusto Pinochet.

Llegar a esa resoluci贸n no fue f谩cil, dado el nivel de polarizaci贸n que vive el pa铆s, inmerso en la mayor crisis social de las 煤ltimas tres d茅cadas.

A煤n as铆, a las 2 de la ma帽ana (hora chilena), los partidos pol铆ticos de las tres principales fuerzas del pa铆s (a excepci贸n del Partido Comunista) anunciaron la f贸rmula que espera bajar las tensiones y terminar con la ola de protestas que ha dejado p茅rdidas millonarias en el pa铆s.

El acuerdo establece la realizaci贸n de un plebiscito en abril de 2020, en el que los chilenos deber谩n responder a dos preguntas: primero, si quieren o no una nueva Constituci贸n y, segundo, qu茅 tipo de 贸rgano deber铆a redactarla.

Para la segunda interrogante, las opciones ser谩n: una "convenci贸n mixta constitucional", compuesta en un 50% por parlamentarios y otro 50% por ciudadanos electos para la ocasi贸n; o una "convenci贸n constitucional", en la que todos sus integrantes ser谩n electos para este efecto.

Esa es la f贸rmula por la que se han decantado en Chile, pero 驴qu茅 otras existen?

Sin f贸rmulas

A nivel internacional no existen f贸rmulas definidas para cambiar una carta magna.

Y aunque se pueden distinguir dos grandes modelos, el de la Asamblea Constituyente y el del Congreso Constituyente, en el medio hay una infinidad de alternativas que incluyen convenciones especiales con sus propias caracter铆sticas.

Entre ellas, est谩 la de la Convenci贸n Constituyente, una de las opciones entre las que podr谩n elegir los chilenos en referendo en abril de 2020.

Pese a que el nombre "convenci贸n" s铆 se ha usado en otras experiencias (con distintos significados), los expertos consultados por BBC Mundo dicen que esa f贸rmula mixta, con esas caracter铆sticas espec铆ficas, no se ha implementado en otros pa铆ses para reemplazar una carta magna.

"Cada pa铆s amolda el sistema de reemplazo constitucional a su realidad particular y a las demandas del momento", le dice a BBC Mundo Gabriel Negretto, profesor del Instituto de Ciencia Pol铆tica de la Universidad Cat贸lica de Chile y autor de "La pol铆tica del cambio constitucional en Am茅rica Latina".

"Los modelos que se han utilizado en otros pa铆ses sirven de gu铆a, pero s贸lo en muy grandes trazos".

De todos modos, un an谩lisis de algunas experiencias (tanto por su 茅xito o por su fracaso), permite ilustrar c贸mo aquellos pa铆ses salieron de la encrucijada.

BBC Mundo analiz贸 cinco casos, elegidos porque ilustran distintos sistemas que han sido utilizados en el contexto de gobiernos democr谩ticos a partir de la d茅cada de los 90.

1. Colombia: Asamblea Constituyente

En Colombia se convoc贸 a una Asamblea Constituyente en 1990, la cual dio origen a la Constituci贸n que sigue vigente en el pa铆s desde 1991.

En aquel momento hist贸rico hubo una "ruptura legal pactada", explica Negretto. Eso ocurri贸 porque la Constituci贸n vigente no preve铆a un mecanismo para su reemplazo.

Y el Congreso era reacio a crear un nuevo texto.

Sin embargo, el movimiento estudiantil de la S茅ptima Papeleta y el gobierno presionaron para que se cambiaran las reglas del juego a trav茅s de una Asamblea Constituyente.

"Aunque esa asamblea se regul贸 por decreto, tuvo la legitimidad de un acuerdo pol铆tico muy amplio", apunta el experto. Hubo un referendo al inicio del proceso y fue garantizada la participaci贸n ciudadana.

Entre otras condiciones, todos los sectores involucrados acordaron impedir que se postularan los miembros del Congreso o cualquier persona que ocupara cargos de gobierno. Adem谩s, se permitieron candidaturas de ciudadanos independientes.

"En Colombia se hizo un plebiscito de entrada o habilitante", dice Javier Couso, acad茅mico de la Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, de Chile, en di谩logo con BBC Mundo.

"Ah铆 se le pregunt贸 a la gente si quer铆a o no quer铆a una nueva Constituci贸n".

Al final del proceso no hubo un referendo ratificatorio porque exist铆a un amplio nivel de acuerdo. B谩sicamente, ten铆a una legitimidad transversal.

"Colombia hizo el cambio saliendo del peor momento de violencia que viv铆a el pa铆s", le dice a BBC Mundo Marcela R铆os, coordinadora del 谩rea de Gobernabilidad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Chile.

"Fue un proceso desde abajo hacia arriba que comenz贸 con una demanda ciudadana", a帽ade la investigadora, responsable tambi茅n del estudio "Mecanismos de cambio constitucional en el mundo", publicado en 2015.

"El presidente llam贸 a todas las fuerzas y hubo un acuerdo pol铆tico para convocar la Asamblea Constituyente, la cual redact贸 una Constituci贸n moderna que surge de un proceso democr谩tico", agrega.

"Finalmente puedes tener distintas formas de cambiar una Constituci贸n, ya sea con mucha participaci贸n ciudadana o con poca participaci贸n", un elemento clave que va m谩s all谩 del nombre del sistema que se utilice, explica.

2. Bolivia: Asamblea Constituyente

Bolivia hizo una enmienda a la constituci贸n de 1967 en el a帽o 2004.

Esa enmienda permiti贸 que en 2006, despu茅s de que Evo Morales llegara a la presidencia, se convocara una Asamblea Constituyente con un amplio acuerdo de los partidos en un ambiente de inestabilidad pol铆tica.

En cuanto a la representaci贸n de las fuerzas pol铆ticas, el gobierno obtuvo mayor铆a. En ese contexto, Morales argument贸 que la Asamblea Constituyente era soberana, que estaba por encima de los poderes establecidos y que para tomar decisiones, no se requer铆an las dos terceras partes de los votos.

Decidieron que era suficiente con una mayor铆a simple. "Eso produjo confrontaci贸n y violencia similar a la que se vivehoy", comenta Negretto.

Finalmente, el pa铆s lleg贸 a un consenso tras una negociaci贸n con la oposici贸n.

"En Bolivia hubo una Asamblea Constituyente con mucha diversidad. Pero luego se enred贸 mucho en la forma de tomar decisiones", le dice a BBC Mundo Mar铆a Cristina Escudero, acad茅mica del Instituto de Asuntos P煤blicos de la Universidad de Chile.

"Al final acentu贸 la violencia", apunta.

3. Islandia: Asamblea Constituyente

Islandia cre贸 una Asamblea Constituyente en 2011. Esta tuvo plena potestad para elaborar la nueva Constituci贸n, pero no le fueron otorgados poderes por encima de ninguna de las autoridades ya electas.

Es decir, la palabra final sobre la reforma qued贸 en manos del Congreso.

"Hubo un proceso muy representativo de los ciudadanos con poca participaci贸n de los partidos. Lamentablemente fracas贸 porque el Congreso no ratific贸 la propuesta", dice Claudia Heiss, profesora del Instituto de Asuntos P煤blicos de la Universidad de Chile, en conversaci贸n con BBC Mundo.

En este escenario, aunque el proceso de deliberaci贸n fue muy representativo de los ciudadanos (quienes postulaban de manera independiente de los partidos pol铆ticos), el texto sigue durmiendo en alguna estanter铆a islandesa.

"En Islandia el objetivo de la Asamblea Constituyente era que fuera completamente ciudadana. No pod铆an ser representantes de partidos pol铆ticos", explica Marcela R铆os. "Ese mecanismo es poco com煤n".

El resultado de todo el proceso "muestra lo dif铆cil que es redactar reglas del juego pol铆tico dejando a los pol铆ticos fuera de ese proceso".

"Para que los procesos constituyentes puedan tener 茅xito deben ser factibles", dice Sergio Verdugo, profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad del Desarrollo (UDD), sobre el ejemplo.

"No deber铆an reemplazar a la clase pol铆tica completamente, sino que deben hacerlo con ella". Esa es una de las lecciones que deja el proceso en Islandia, se帽ala el experto.

"Hay que encontrar un punto intermedio", apunta Verdugo, agregando que le parece adecuado para el caso chileno el proceso que se llev贸 a cabo en otro pa铆s: Irlanda.

"En Irlanda funcion贸 sobre la base de un acuerdo pol铆tico", el cual defini贸 algunas preguntas y esas preguntas fueron respondidas por una Asamblea Constituyente conformada por ciudadanos que no fueron electos, sino que fueron sorteados.

Ellos hicieron recomendaciones. Ese informe volvi贸 a los pol铆ticos, quienes redactaron un texto de reforma constitucional que despu茅s fue plebiscitado.

4. Argentina: Asamblea Constituyente

En el caso de Argentina, la Constituci贸n contemplaba el procedimiento de convocar a una Asamblea Constituyente, as铆 fuera para cambiar algunos art铆culos o para reemplazar la carta a trav茅s de una reforma total.

En 1994 hubo un acuerdo a nivel de las 茅lites entre peronistas, justicialistas y radicales, que negociaron los contenidos.

Un punto de la negociaci贸n fue que se har铆a -al menos en el papel- una reforma parcial.

"Eso fue una ficci贸n, porque al final se cambi贸 toda la Constituci贸n", argumenta Negretto.

Los partidos la presentaron como una reforma a la carta magna de 1853, agrega, pero en la pr谩ctica, hubo un reemplazo.

En muchos casos la distinci贸n entre reforma o reemplazo suele ser confuso. "Al fin y al cabo es una decisi贸n pol铆tica", dice el experto.

Tambi茅n hay otros pa铆ses latinoamericanos que contemplan en su legislaci贸n la convocatoria de una Asamblea Constituyente, como por ejemplo Colombia, Ecuador, Bolivia, Paraguay, Argentina o Panam谩 (a partir de 2004).

"En Argentina el proceso constituyente se hizo en el contexto de la ambici贸n de Menem de reelecci贸n", dice Mar铆a Cristina Escudero.

5. Suiza: Congreso Constituyente

El modelo suizo del a帽o 2000 fue un Congreso Constituyente, pero en la pr谩ctica (m谩s all谩 del nombre), incorpor贸 una f贸rmula mixta, que se ha repetido en otras democracias parlamentarias europeascomoFinlandia.

En este caso, el reemplazo del texto ya estaba autorizado por la Constituci贸n vigente en ese momento. No hubo que inventar una f贸rmula. Y la nueva carta no fue redactada por el Congreso que estaba en ejercicio.

Hubo elecciones para un nuevo Congreso (que tuvo el mandato espec铆fico de elaborar la propuesta) y luego hicieron un plebiscito.

驴Hubo participaci贸n ciudadana? Durante la etapa de elaboraci贸n de la nueva carta y tambi茅n al final, cuando es legitimada por el voto popular.

Este sistema de Congreso Constituyente fue utilizado en Am茅rica Latina, pero no en contextos democr谩ticos.

Tambi茅n est谩 el caso de Sud谩frica -despu茅s del sistema de segregaci贸n racial conocida como apartheid- que gener贸 un antes y un despu茅s en la historia del pa铆s. Fue Congreso Constituyente, pero con sus propias caracter铆sticas adaptadas a la realidad del momento.

Y en este caso tambi茅n se eligi贸 un nuevo Congreso (con 490 miembros) para reemplazar la Constituci贸n.

Sin embargo, cuando termin贸 su tarea -en vez de disolverse- se transform贸 en un Congreso regular.

Los "controvertidos" casos de Venezuela y Ecuador

Ecuador en 2008 y Venezuela entre 1998 y 1999 son considerados, al menos por los seis expertos consultados por BBC Mundo, como "ejemplos cuestionables", en el contexto de las democracias modernas, desde el punto de vista legal.

"Las experiencias en Venezuela, Ecuador y Bolivia fueron catastr贸ficas", dice Javier Couso.

"En ambos casos hubo una ruptura institucional completa y se utiliz贸 la Asamblea Constituyente para favorecer a los gobiernos de turno", argumenta Negretto.

De hecho, el caso venezolano ha estado presente en el debate chileno, como una especie de "fantasma", particularmente en los sectores de centro-izquierda y el gobierno.

"En Venezuela la Asamblea Constituyente no solo asume un mandato exclusivo para redactar una nueva Constituci贸n", dice Marcela R铆os.

"En ese pa铆s se asumi贸 que, como la Asamblea Constituyente es la expresi贸n soberana del pueblo, est谩 por encima de todos los poderes del Estado", prosigue.

"Pero no es el mecanismo de la Asamblea lo que provoc贸 ese resultado, sino el deterioro de la pol铆tica", apunta.

"Esto es m谩s bien la excepci贸n y no la regla cuando miramos la experiencia internacional".

"Lo m谩s importante es el nivel de representaci贸n del sistema"

En el universo tan variado de las Asambleas Constituyentes hay otro ejemplo interesante: T煤nez.

"Esa Asamblea surge como resultado de la llamada Primavera 脕rabe, en medio de un estallido social", comenta Marcela R铆os,del PNUD. En este caso, la redacci贸n del nuevo texto fue ratificado con un plebiscito al final.

Es que las f贸rmulas para reemplazar una Constituci贸n son tan variadas como los pa铆ses.

"Hay Asambleas Constituyentes con m谩s o menos participaci贸n ciudadana", dice la experta.

Por otro lado, cualquiera que sea el mecanismo que decida un pa铆s, agrega, ser铆a recomendable que incluyera al menos dos elementos: constituyentes electos y altos niveles de representatividad.

"Las Asambleas Constituyentes son muy dispares entre s铆. El diablo est谩 en los detalles", apunta Javier Couso.

Por eso, m谩s que el modelo, lo esencial es c贸mo funciona y qu茅 atribuciones tiene.

"Todo es negociable", se帽ala Mar铆a Cristina Escudero.Ya sean las cuotas de representaci贸n, el quorum, los mecanismos de participaci贸n.

"Lo m谩s importante es el nivel de representaci贸n del sistema, no el nombre".

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