Donald Trump, el suzerano anacrónico

La nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos lo pinta con apetito de ser un señor feudal en América Latina y el Caribe y, al mismo tiempo, retrata su pensamiento.

El personaje

Desde hace unos años, estudiosos de las relaciones internacionales han retomado y remarcado el papel de los individuos en los asuntos que hacen a la política exterior de un país. Por ejemplo, bajo ciertas circunstancias mundiales, en contextos en los que sobresale una personalidad muy singular y con una gran capacidad de concentrar poder, y ante una crisis de envergadura, el rol de los/as líderes del ejecutivo inciden decisivamente en cuestiones ligadas al accionar externo de un gobierno.

En medio de una profunda mutación de poder a nivel global, en virtud de los rasgos peculiares que se le conocen, y a raíz de una profunda situación crítica doméstica en la que asoman aspectos claramente autoritarios, es indudable que Donald Trump es un caso emblemático del peso significativo de una persona en política internacional. A su turno, su mapa cognitivo está influido por fenómenos históricos, por un lado, y por las experiencias de mandatarios, por el otro. Eso refuerza, adicionalmente, su idea de ser alguien realmente excepcional en tiempos ciertamente extraordinarios.

En la historia política estadounidense Trump fue apenas el segundo presidente que resultó re-electo para un segundo mandato no consecutivo: Grover Cleveland lo fue, primero, en 1885-1889, y cuatro años más tarde, en 1893-1897. Cleveland fue hasta el momento el único presidente Demócrata que lo logró, Trump es el primer presidente Republicano que lo alcanzó. Del pasaje del siglo XIX al XX, Trump admira al presidente William McKinley (1897-1901). Aquel mandatario fue defensor acérrimo de los aranceles con el propósito de proteger a la incipiente industria nacional frente a la competencia extranjera. A su vez, fue un  gobernante expansionista; así, anexó Hawái, adquirió Puerto Rico, Filipinas y Guam, ocupó temporalmente Cuba, y planificó el Canal de Panamá. Como McKinley, pero en un contexto histórico mundial y nacional muy distinto, Trump impone arbitrariamente aranceles por doquier a más de un centenar de país. También con la avidez de McKinley, aunque en un escenario internacional diferente, ensaya recobrar el Canal de Panamá, anexar Canadá, y apropiarse de Groenlandia. Es importante tener en cuenta que, según el Artículo 4 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, Groenlandia queda comprendida en los límites del TIAR.

En términos más contemporáneos, sus afinidades auténticas han sido con el presidente Richard Nixon y el presidente Ronald Reagan. El primero fue fundamental en la ruptura entre la República Popular de China y la Unión Soviética; el segundo acuñó el principio de “paz a través de la fuerza”. A Trump lo han cautivado ambos. Hoy procura que Moscú se distancie de Beijing y presume que sus acciones y gestos bélicos—para el caso, contra Irán y Venezuela—reflejan el precepto reaganiano.

Este conjunto de ideas, factores, líderes, políticas y medidas constituyen una suerte de código operativo que ha guiado a Donald Trump; en especial en su segunda administración. Una mezcla de excepcionalidad, proteccionismo, expansionismo, instrumentación de la fuerza, ambición de grandeza mundial, salpicado de imprevisibilidad, arrogancia y desmesura caracterizan su modo de aproximarse a lo internacional.

La suzeranía

El concepto de suzeranía ha sido rehabilitado de acuerdo a recientes debates en virtud del tema sobre el retorno de los Estados vasallos. A diferencia de la soberanía, que presume una relación formalmente horizontal entre países que la poseen– así en la práctica efectiva exista una disparidad elocuente entre unidades que las pueden preservar y aquellas que no la pueden garantizar–, la suzeranía, por definición, implica un vínculo vertical y jerárquico. Hay un poder superior—el suzerano—y una entidad inferior carente de autoridad e independencia plena. Se trata de un esquema amo-súbdito. Distintas modalidades de estructuras feudales medievales, de variedades de imperio, y de sistemas coloniales han reproducido tal modo de vinculación.

Básicamente, una determinada comunidad política se subordina a otra. Prevalece un señor y un vasallo. Una relación de vasallaje indica una condición de dependencia y un estado de fidelidad a un poder superior que, por ejemplo, garantiza, a cambio, apoyo político y defensa militar. Esa relación remite a una situación asimétrica consentida o forzada: el vasallo tributa al poderoso a la espera de algún tipo de protección y/o limitada autonomía. No se trató, a lo largo de la historia, de una anexión del vasallo o de su administración directa; más bien predominó una especie de dependencia flexible y adaptable. En la actualidad, para algunos estudiosos la suzeranía no perdió vigencia ya que han reaparecido intentos de relaciones neocoloniales y formas implícitas de tutelaje internacional. Las tentaciones imperiales no han cedido y los formatos de subordinación no han desaparecido. La suzeranía no es hoy una figura legal, pero si persiste en tanto signo político que ha recobrado importancia.

El anacronismo

Dicho todo lo anterior, parece importante efectuar un análisis preliminar de las referencias acerca de América Latina y el Caribe en la reciente Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de Estados Unidos. Un telón de fondo—en términos de presupuestos—guía mi argumento.

En términos generales:

*Asistimos a una fase inicial de un orden internacional no hegemónico en el que ni Estados Unidos tiene la capacidad y la voluntad de ejercer una hegemonía plena, ni China tiene los recursos y la disposición para ello. Beijing no está en condiciones de sustituir a Washington ni de ejercitar un liderazgo global. Estamos entonces ante un orden fluido, intrincado y contencioso, sin un desenlace pre-determinado.

*El corto ciclo de la llamada Posguerra Fría, cuya premisa fundamental era una situación de unipolaridad, ha culminado. La invasión de Rusia a Ucrania en 2022, el ataque terrorista de Hamás en el sur de Israel y la feroz respuesta del gobierno de Netanyahu en 2023 y la elección de Trump II en 2024 simbolizan ese final que se vislumbraba ya con el estallido de la crisis financiera de 2008 y la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014. Washington ya no puede moldear unilateralmente el sistema mundial, entre otros acontecimientos relevantes. De la expansión, esencialmente militar, después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos ha venido replegándose producto de significativos fracasos que han sido aprovechados por contendores de peso, potencias emergentes y actores no estatales de diversa índole.

*En cuestiones tales como la legalidad del uso de la fuerza, las normas del comercio mundial, la relevancia del multilateralismo, el valor del desarme y la protección ambiental, el segundo gobierno de Donald Trump se asemeja más a un “Estado revisionista”—insatisfecho, oportunista, agresivo, maximalista–que a un Estado proveedor de reglas, principios y valores a favor de la estabilidad, la distensión y la convivencia. La reputación y credibilidad de Estados Unidos venía erosionándose por años; con Trump II se ha horadado aún más.

En términos de la ESN 2025:

*La primacía estadounidense ha sido la estrategia internacional prevaleciente desde la ENS 2002: a partir de entonces Washington no tolera la existencia de un eventual poder de igual talla. Sin embargo, la versión más ofensiva y ambiciosa de esa estrategia es insostenible en el actual cuadro mundial. Entonces, Estados Unidos pretende ahora preservar una suerte de primacía “a bajo costo”: el rival principal es indudablemente China, pero los aliados tradicionales (Europa) deben asumir sus responsabilidades a cuenta propia, los hotspots como Medio Oriente deben estabilizarse con el aporte de actores no disruptivos, y la globalización debiera revertirse a favor de Washington para re-industrializarse y salvaguardar los intereses nacionales, entre otros.

*Un asunto conceptual relevante que atraviesa la Estrategia y se repite es el de soberanía: la soberanía, lo soberano se invoca en 15 oportunidades. Varias presunciones parecen guiar semejante énfasis: a) la creencia de que en el mundo actual una visión soberanista absoluta es factible y viable; b) el desconocimiento de una agenda compleja de temas múltiples que recorre el planeta y que requieren respuestas coordinadas, equitativas y efectivas; c) la falta de reconocimiento del debilitamiento del Estado—incluso en Estados Unidos—y el creciente poder de actores no estatales legales (por ejemplo, las grandes tecnológicas) e ilegales (por ejemplo, las organizaciones criminales) que condicionan, y hasta restringen, el accionar soberano de los gobiernos; y d) la confianza tácita en el musculo militar (término que se utiliza 34 veces) como garantía del ejercicio de la soberanía en medio de transformaciones notables de distinto tipo que son escasamente evaluadas en el documento.

*A diferencia de las estrategias pos-11/9 en las cuales el lugar de América Latina y el Caribe oscilaba entre ser secundario o marginal, en la ESN 2025 es prominente, casi prioritario, el espacio y el papel de la región. Esta singularidad obedece a la disputa central de Estados Unidos con China y al hecho de que la reafirmación de su proverbial esfera de influencia en Latinoamérica es clave para: a) recuperar la iniciativa en una región que supo conocer la hegemonía de Washington; b) no mostrar debilidad en su otrora “patio trasero”; c) movilizar recursos internos para asegurar su control en el área; y d) emitir una señal geopolítica mediante la cual el hipotético éxito de Estados Unidos en esta parte del mundo confirmaría que la primacía “a bajo costo” puede funcionar.

A partir de lo expresado, haré una lectura de algunos de los apartes centrales de la Estrategia en los que se menciona—5 de las 29 páginas se le dedican–a América Latina y el Caribe.

De entrada la ESN 2025 asevera que “tras años de negligencia, Estados Unidos reafirmará y aplicará la Doctrina Monroe con el fin de restaurar la preeminencia estadounidense en el hemisferio occidental (América Latina y el Caribe) y proteger nuestro territorio y nuestro acceso a zonas geográficas clave en la región”. La novedad es la incorporación de aquella doctrina en un documento oficial trascendente, no el hecho de que se enuncie por primera vez en una administración del presidente Trump. En efecto, en la alocución de septiembre de 2018 ante Naciones Unidas, Trump I le recordó al mundo: “la política formal de nuestro país desde el presidente Monroe ha sido rechazar la interferencia de naciones extranjeras en este hemisferio y en nuestros propios asuntos”. Su consejero de Seguridad Nacional, John Bolton, y su secretario de Estado, Rex Tillerson, citaban con orgullo los principios enunciados por James Monroe en 1823.

Ello, a su turno, revertió otro anuncio: en noviembre de 2013 en un discurso ante la Organización de Estados Americanos, el secretario de Estado, John Kerry, de la administración del presidente Barack Obama, aseveró: “the era of the Monroe Doctrine is over”. Un gobierno demócrata (Obama) proclamó el ocaso de la doctrina; un gobierno republicano (Trump I) la reinstaló; otro gobierno demócrata (Biden) no la mencionó (y tampoco la sepultó); y un nuevo gobierno republicano (Trump II) la elevó a una causa de valor estratégico para Estados Unidos a más de dos siglos de su promulgación.

Ahora bien, es importante evitar confusiones: no es que los demócratas son anti-Doctrina Monroe y los republicanos pro-Doctrina Monroe. Si bien hay algunas divergencias en tono y estilo, demócratas y republicanos—desde Obama II hasta Trump II—han reorientado la estrategia general de Estados Unidos en la dirección de contener, y de ser posible, revertir, la proyección de poder de China en los asuntos internacionales. Para las elites y estrategas estadounidenses lo crucial fue y es alistar a Latinoamérica y el Caribe para poner frenos, resistencias y rechazos a la presencia básicamente económica y diplomática de Beijing en la región. Para los demócratas, por ejemplo, algunos valores compartidos como la democracia y el acumulado (el flujo) de la presencia material histórica de Estados Unidos en el área sirven para re-impulsar las relaciones interamericanas y contribuir a limitar el impacto chino en Suramérica, en particular. Para el trumpismo, hoy hegemónico en el partido Republicano, las motivaciones geopolíticas y las demostraciones concretas de fuerza en el área son primordiales para movilizar a sectores ideologizados de Latinoamérica y para obstaculizar una mayor presencia china. No se trata de ser “apreciados” por los latinoamericanos y caribeños, sino ser “compelidos” a seguir a Washington en su propósito. No al azar, la ESN 2025, destaca la importancia de “reclutar” a la región y de “expandir” las alianzas políticas.

Quizás los ecos del poco citado Memorándum que elaboró el destacado George Kennan—artífice notable de la trascendental “doctrina de la contención” de la Unión Soviética—en 1950 siga teniendo vigencia para algunos tomadores de decisión en Washington a pesar del tiempo ya transcurrido. Kennan señaló entonces que el mensaje que los funcionarios debían ofrecer a los gobiernos del área era el siguiente: “Es importante para nosotros tener presente en todo momento, para nosotros mismos y para los pueblos de América Latina, la realidad de la tesis de que somos una gran potencia; de que, en general, necesitamos mucho menos de ellos de lo que ellos necesitan de nosotros; de que estamos plenamente dispuestos a dejar por su cuenta a quienes no manifiesten un deseo particular por las formas de colaboración que tenemos para ofrecer; de que el peligro de no agotar las posibilidades de nuestra relación mutua siempre es mayor para ellos que para nosotros; de que podemos permitirnos esperar, con paciencia y buen ánimo; y de que nos preocupa más ser respetados que ser queridos o comprendidos.” Probablemente, figuras claves de la administración Trump concuerden con aquel mensaje.

Asimismo, la ESN 2025—en cuanto a Latinoamérica y el Caribe–va más allá de explicitar la Doctrina Monroe. A los fines de imposibilitar que “competidores” amenacen, mediante la posesión o el control, los “activos estratégicamente vitales de nuestro (negrilla personal) hemisferio”, se implementará el “Corolario Trump a la Doctrina Monroe” como una forma de “restauración sensata y firme del poder y las prioridades estadounidenses, de acuerdo a los intereses de seguridad de Estados Unidos”. Por supuesto que el competidor es China que—subrayo–a esta altura no ha buscado provocar a Estados Unidos en el continente, ni parece dispuesto a hacerlo pues su proyección de poder en la región es importante pero de ningún modo dominante, integral y decisivo. Beijing no ha puesto en duda la preponderancia militar absoluta de Washington en el área ni está en capacidad de competir con Estados Unidos en ese ámbito. A su vez, la autoasignación de que América Latina y el Caribe constituyen, de acuerdo a la nueva estrategia estadounidense, su “hemisferio” es solo una demostración irrespetuosa de prepotencia indisimulada.

Concomitantemente, no se especifica en el documento qué es el “Corolario Trump”:¿una recreación del “Corolario Roosevelt” formulado en 1904? ¿una vuelta a la “diplomacia de las cañoneras”? ¿una renovada “diplomacia del garrote”? ¿el preanuncio de una amenaza recurrente al uso directo de la fuerza sin ninguna legitimidad basada en el derecho internacional? ¿un precepto para la injerencia manifiesta y corrosiva en los procesos electorales de los países del área? ¿la instalación de un esquema habitual de sanciones comerciales, financieras, migratorias y personales? Nada de lo hecho hasta la fecha por Trump en relación a América Latina y el Caribe ha sido muy edificante. Las ejecuciones extra-judiciales en el Caribe y el Pacífico parecen la crónica de lo que vendrá: en Washington pueden sentirse satisfecho por la fragmentación de los gobiernos del área y su incapacidad de impugnar colectiva y severamente los asesinatos marítimos. Pero, difícilmente quede en el olvido de la región la aplicación de la pena de muerte en las cercanías de Venezuela, Centroamérica, el Caribe insular, Colombia y México.

Lo que sí se sabe es que la primera decisión, el mismo día de la presentación de la Estrategia de Seguridad Nacional, fue de carácter militar. Se creó un nuevo Comando, el Western Hemisphere Command. En efecto, es un comando operativo situado en Fort Bragg, North Carolina, que aglutina unidades del ejército del Comando Sur y del Comando Norte con el doble propósito de contribuir a la seguridad nacional estadounidense y a la construcción de alianzas militares en la región. Este anticipo del pomposo Corolario Trump es, a no dudarlo, ominoso.

La ESN 2025, que será seguida por el próximo anuncio de la Estrategia de Defensa Nacional, apunta, en particular, a “controlar la migración (y) a poner fin al tráfico de drogas”. Se conoce, por una parte, lo abusivo de las deportaciones masivas que han venido aplicando Obama I (3.1 millones), Obama II (2.1 millones), Trump I (1.3 millones), Biden (4.5 millones) y Trump II (aproximadamente 400.000 a la fecha): parece existir un consenso implícito en Estados Unidos respecto a la mano dura en materia migratoria. A su vez, nuevamente se ha comprobado lo ineficaz que ha sido el involucramiento del Comando Sur en materia de la política anti-drogas. De acuerdo al saliente Comandante de SouthCom, Alvin Holsey, “más de 3.200 envíos marítimos de drogas se dirigieron a Estados Unidos en 2024; pero solo se pudo interceptar el 9% de esos envíos”. Un ejemplo más de la largamente fallida “guerra contra las drogas”.

Paralelamente, la Estrategia asegura que “Estados Unidos debe reconsiderar su presencia militar en el hemisferio occidental”. Para ello, es necesario un “reajuste” del despliegue militar mundial, alejándose “de los teatros de operaciones cuya importancia relativa para la seguridad nacional estadounidense ha disminuido.” En ese sentido, se le asignarán nuevas tareas a la Guardia Costera y a la Armada. Así, y de ser necesario, se contempla “el uso de la fuerza letal para sustituir la estrategia exclusiva de aplicación de la ley que ha fracasado en las últimas décadas.” En ese marco, y sin especificar el modo y alcance, se destaca “el establecimiento o la ampliación del acceso a lugares de importancia estratégica”. En resumen, se refuerza la política de militarización externa—el involucramiento de los militares en cuestiones de seguridad interna—mediante una hiper-militarización: mayor participación directa de las fuerzas armadas estadounidenses en asuntos de orden público y más presencia en aquellos países dispuestos a conceder espacios para que los militares estadounidenses tengan “acceso” al combate contra las drogas y los migrantes. Habrá que observar si dicho “acceso” deriva en el establecimiento o arrendamiento de bases en el área; en especial en América del Sur donde, por el momento, esa no ha sido posible.

También, se le otorga un lugar a los vínculos comerciales, pero aclarando que “nos esforzaremos para fortalecer nuestras alianzas en materia de seguridad, ya sea mediante la venta de armas, el intercambio de información o la realización de ejercicios conjuntos.” Probablemente, tal como ocurrió con Trump I, Trump II pretende vender masivamente armamentos y es factible que haya identificado a la región como un mercado atractivo que, históricamente, ha adquirido más armas de Estados Unidos que a cualquier otro país occidental y muchísimos más que los que han provisto conjuntamente Rusia y China. La preponderancia militar de Estados Unidos ha sido y es un dato incuestionable por más que, de tiempo en tiempo, se agite en el ejecutivo, el legislativo y en los principales think-tanks alrededor de Washington el “fantasma” de la avalancha militar de Beijing o de Moscú en la región. La “inflación” de la amenaza militar china o rusa en América Latina y el Caribe no se condice con la realidad; una realidad en la que Estados Unidos sigue siendo “el socio preferido” en materia militar para la inmensa mayoría de los países del área.

Finalmente, la importancia de la región para Washington radica, entre otras, en el hecho de que “alberga numerosos recursos estratégicos”. Tanto el Consejo de Seguridad Nacional como la comunidad de Inteligencia identificarán los principales “puntos estratégicos” al respecto. En esa dirección y en este frente, el apoyo estadounidense a las naciones dependerán “de la reducción de la influencia hostil exterior” en temas como puertos, infraestructura, compra de activos estratégicos, etc. En consecuencia, Washington debe “hacer todo lo posible para expulsar a las empresas extranjeras que construyen infraestructuras en la región”. La “influencia hostil exterior” se refiere a China. Es decir; sin comprometerse en nada concreto y después de años de desdén estadounidense hacia América Latina y el Caribe–que conoció la llegada de inversiones, comercio y asistencia china–, los países del área deberían en la actualidad limitar o cortar sus vínculos provechosos con Beijing.

Ahora bien, el Export-Import Bank estadounidense anunció recientemente que promoverá inversiones por unos US$ 100.000 millones para asegurar el acceso a los llamados materiales críticos: los créditos iniciales serán para proyectos en Egipto, Pakistán y Europa. No se identifica a ningún país de América Latina. En el caso particular de la Argentina, según dicho banco, no tendría acceso a créditos para proyectos de hasta un año, de entre 1 y 7 años y más allá de 7 años: habrá que ver si se produce alguna excepción—una dispensa–para el gobierno de Milei, activamente alineado con Estados Unidos. Cabe recordar, asimismo, que las cuatro declaraciones sobre compromisos comerciales con la Argentina, Ecuador, El Salvador y Guatemala, anunciadas en noviembre, evidenciaron que: a) las obligaciones son mayores para esos cuatro países que para Estados Unidos y b) Washington logró imponer una revisión arbitraria de reglas de juego sin costo alguno. No debe sorprender entonces que en su comunicación del 2 de diciembre de este año a raíz del aniversario de la Doctrina Monroe, Trump subrayó que esos cuatro preacuerdos le permiten a Estados Unidos un “acceso a los mercados (de esas naciones) más ágil” y, por ende, más beneficioso para los empresarios de su país. No hay nada simétrico que se derive de la Doctrina Monroe.

Según sugiere la Estrategia, y como ocurrió en la Guerra Fría, tanto en la región como en el resto del mundo, “los países deben elegir si quieren vivir en un mundo liderado por Estados Unidos…o en un mundo paralelo en el que están influenciados por países situados al otro lado del globo.” Si antes fue explícitamente la Unión Soviética, ahora se trata tácitamente de China. Los múltiples costos políticos, económicos e institucionales que padeció Latinoamérica durante la contienda entre Washington y Moscú fueron enormes; la región no necesita una segunda Guerra Fría en momentos muy complicados para el área y más peligrosos para el mundo. En ese contexto, es importante entender que América Latina no puede ni debe permitir que la coloquen en situación de tener que elegir entre plegarse a Washington pues Trump lo exige o enfrentar la ira descontrolada e improcedente de Trump. Esa dinámica es la receta segura para una mayor inestabilidad y una menor prosperidad en la región.

A modo de coda

La ENS 2025 es una pieza relevante que guiará conceptualmente la política exterior y de defensa de Estados Unidos: por eso mismo debe ser seriamente considerada. En dicha estrategia, el lugar de América Latina y el Caribe es inusualmente importante si se la compara con otros documentos similares del siglo XXI. Estar prominentemente en el radar de Washington no es ni un logro ni un beneficio; lo está en función de la disputa de Estados Unidos con China. Eso coloca a la región en medio de una contienda que es inconveniente para los intereses latinoamericanos y caribeños. Aceptar resignadamente ser ubicados en el centro de una pugna no generada por la región es un error estratégico mayúsculo. América Latina y el Caribe requieren más distensión internacional.

El presidente Trump, a través de esta nueva estrategia y en lo que hace a la región, refleja su ofuscación con China y su anhelo de ser el amo del área. El documento divulgado trata a Latinoamérica como un espacio a ser tutelado y que debe subordinarse a Estados Unidos. En Washington hay una incomprensión manifiesta: la región tiene capacidad de agencia, aún ambiciona tener márgenes de autonomía relativa y necesita diversificar aún más su inserción mundial en medio de un traslado del locus de poder, prestigio e influencia de Occidente en la dirección de Asia, en su conjunto. El pensamiento estratégico en Estados Unidos, expresado en la ENS 2025, pretende ser novedoso y presume la reconfiguración del mundo de manera notable. En realidad, el texto tiene múltiples lugares comunes y un conjunto de ideas dispersas caracterizadas por argumentos grandilocuentes sobre Estados Unidos mismo. Una lectura completa del documento muestra rasgos incongruentes que, de hecho, manifiestan la enorme dificultad estadounidense de adaptarse a un mundo que ya no puede moldear a plenitud. Hoy prevalece la difusión de poder, la diversidad cultural, la pluralidad de creencias, el extendido malestar social y la multiplicidad de retos compartidos. En esencia, la ENS 2025 comprueba, una vez más que es tenaz la resistencia al cambio y al ajuste en Estados Unidos.

Resumiendo, la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos nos pinta un Trump con apetito de ser un suzerano en América Latina y el Caribe y, que, al mismo tiempo, retrata su pensamiento anacrónico.

Juan Gabriel Tokatlian es profesor Plenario de la Universidad Torcuato Di Tella y es una de las voces académicas más reconocidas en el ámbito de las Relaciones Internacionales. Trabaja temas globales, sobre las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos y sobre teorías de las relaciones internacionales.