Hacia una renovación de la integración económica en América Latina

INTRODUCCION

En una ruptura clara con el pasado, América Latina y el Caribe (LAC, por sus siglas en inglés, Latin America and the Caribbean) y,  en especial, América del Sur, experimentaron un impulso en el crecimiento acompañado de equidad durante la primera década del  siglo XXI. De hecho, la tasa de crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) de LAC se situó en torno al 4 por ciento, cifra claramente superior al promedio histórico regional del 2 por ciento. Además, el ingreso de los hogares más pobres de muchos países de la región creció más rápido que el de los hogares más ricos. Desafortunadamente, parece que esta última fase de prosperidad se ha desvanecido y, con unas pocas excepciones en América Central y el Caribe, los países de la región se enfrentan de nuevo a una realidad caracterizada por el crecimiento bajo.

Conforme se han ido alejando los buenos tiempos, se ha comprendido claramente que semejante desempeño fue el resultado de un auge de la demanda impulsado por el incremento de los precios de las exportaciones de LAC con respecto al de sus importaciones (esto es, por una mejora en los términos de intercambio)  (de  la  Torre,  Filippini e Ize, 2016). Además, la ralentización del crecimiento ha hecho que regresen los temores a la inestabilidad económica. No cabe duda de que no hay por el momento evidencia que indique que LAC va a regresar a los días volátiles de la década de los ochenta, en parte debido a las mejoras de su marco macrofinanciero. No obstante, es innegable que dichos temores existen, especialmente en el contexto de las expectativas de incrementos en los tipos de interés globales. En este contexto, los responsables de las políticas de LAC están buscando fuentes de crecimiento  y estabilidad a largo plazo.

La integración regional es un ámbito de las políticas que ha adquirido protagonismo. De hecho, desde al menos la década de los sesenta LAC ha experimentado con varias formas de integración regional con la esperanza de que el reforzamiento de los lazos económicos regionales pueda generar el tipo de éxito económico que la región busca desde hace tanto tiempo. El impulso actual hacia la integración regional ha estado influenciado por el éxito de Asia oriental y el Pacífico (EAP, por sus siglas en inglés, East Asia and Pacific), donde el comercio intraregional, las exportaciones al resto del mundo y el ingreso per cápita han crecido con- juntamente al tiempo que el ingreso regional sigue acortando distancias con el de Estados Unidos (de la Torre, Lederman y Pienknagura, 2015). Si esta coincidencia de los resultados comerciales y de crecimiento se deriva de políticas comerciales de la región u otras políticas o si, en cambio, fue el propio crecimiento regional el que causó el crecimiento del comercio intrarregional y las exportaciones globales, son preguntas que van más allá del alcance de este informe. No obstante, EAP no deja de ser una fuente de inspiración para los latinoamericanos.

Así pues, la creencia de que parte del problema de crecimiento de LAC es su escasa integración intraregional está detrás del impulso a favor de profundizar en esta. En efecto, los niveles de integración de LAC palidecen al lado de los de la Unión Europea, EAP y Europa y Asia Central (ECA, por sus siglas en inglés, Europe and Central Asia). Es así que si uno cree en la relación entre la integración regional y el crecimiento, estas diferencias sugieren que el fomento de acuerdos formales con el potencial de fortalecer los vínculos económicos dentro de la región podría impulsar el crecimiento  de  LAC.

El objetivo de usar los acuerdos de comercio formales para acelerar el crecimiento es evidente en muchos de los acuerdos comerciales vigentes en la región. Por ejemplo, un objetivo de la Alianza del Pacífico -el acuerdo de integración de 2012 entre Chile, Colombia, México, y Perú- es “generar mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías y sus miembros 2 Análogamente, el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés, Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement) incluye entre sus resoluciones la creación de “oportunidades nuevas para el desarrollo económico y social” y “crear oportunidades de empleo y mejorar las condiciones laborales y los niveles de vida en sus respectivos territorios”. Además, aunque el acuerdo no lo plantea explícitamente, muchos ven a Mercosur -la unión aduanera formada por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay  y   la  República  Bolivariana  de Venezuela-como un vehículo útil para lograr un crecimiento mayor en los países del Cono Sur (Fanelli 2007).

El objetivo de aprovechar la integración regional para impulsar el crecimiento no es nuevo para LAC. De hecho, la región ha explorado varios modelos de integración para conseguir este objetivo, pasando del regionalismo “antiguo”, que prevaleció hasta finales de los años ochenta y enfatizó el papel de la integración regional y de la sustitución de las importaciones como pilares integrales de las estrategias de industrialización, al regionalismo “nuevo” que surgió con la ola de reformas implementadas en la región en los años noventa (véase BID 2002). Cabe destacar que esta versión más reciente de la integración regional considera el regionalismo como un primer paso hacia el objetivo de la integración global, motivo por el cual se lo ha etiquetado como “Regionalismo Abierto” (RA en lo sucesivo).

Este estudio revisita el concepto de  RA y presenta evidencia que apoya la idea de que una estrategia de RA revitalizada puede contribuir al crecimiento combinado con equidad mediante la explotación de las complementariedades entre la integración económica global y regional. En concreto, este estudio plantea una estrategia basada en cinco pilares: (i) reducir los aranceles (externos) de nación más favorecida (NMF), (ii) profundizar la integración entre América del Sur, América Central y América del Norte, (iii) armonizar las normas y procedimientos que regulan el intercambio de bienes, servicios y factores de producción, (iv) incrementar los esfuerzos para que los elevados costos del comercio se reduzcan en LAC e (v) integrar los mercados de trabajo y capitales en las Américas. Así pues, esta agenda plantea ni más ni menos que una renovación exhaustiva de  la noción de   RA.

Desde los años noventa, el RA en LAC se ha centrado sobre todo en los acuerdos comerciales preferenciales y en su relación con las políticas comerciales que afectan al comercio con socios extraregionales (Bergsten  1997).  En  última  instancia, el objetivo de la renovación de la estrategia de RA es mejorar la competitividad de la región con respecto al resto del mundo mediante políticas inteligentes (a la par que complejas) que impulsen la integración económica intraregional al tiempo que reducen las barreras al comercio internacional con el resto del mundo.

Dado que la magnitud de los flujos comerciales y migratorios bilaterales dependen de la distancia geográfica entre los socios económicos, uno de los retos analíticos clave es evaluar el potencial de que se produzcan ganancias de eficiencia en toda la región gracias a los esfuerzos de integración regional (más allá de los aspectos geográficos) combinados con reformas estructurales internas y una mayor liberalización del comercio con el resto del mundo. La mayoría de la evidencia recopilada para este estudio sugiere que la manera en que las Américas se integren puede afectar a las perspectivas de largo plazo de crecimiento y estabilidad de la región, precisamente porque los factores geográficos implican que la integración global impulsora del crecimiento no puede conseguirse sin reforzar nuestra propia región. Una consecuencia crucial de esta idea es que la renovación del RA incluya reformas estructurales capaces de incrementar la eficiencia económica de las Américas en su conjunto.

Vale la pena aclarar que el análisis que este resumen presenta no cuantifica el impacto que el RA ha tenido sobre LAC en el pasado ni tampoco las ganancias potenciales de la renovación del RA, sino que se basa en la literatura económica existente para identificar a través de qué canales los diferentes modos de integración económica pueden estimular el crecimiento y la estabilidad, lo que a su vez puede verse como una manera indirecta de evaluar las prioridades de la renovación del RA en las Américas. Este informe se basa en dos ramas fundamentales de la teoría económica. La primera sostiene que las ganancias del comercio dependen de las diferencias entre los países.

En estos modelos “neoclásicos” dichas diferencias suelen modelarse como derivadas de la oferta de factores (por ejemplo, hay países que tienen “abundancia  de  factor  trabajo”  y  otros que tienen “escasez de capital”) o de la tecnología. La segunda rama de la teoría económica sostiene que el comercio facilita el aprendizaje, ya sea mediante la experiencia de exportar o mediante la exposición ante nuevos productos e ideas que traen consigo las importaciones. Pese a que estas no son las únicas teorías que explican el comercio y las ganancias que de este se derivan, sí son las que probablemente tienen una historia más arraigada en economía internacional. Además, las intuiciones de estos modelos pueden, en cierto modo, aplicarse también a la integración de los mercados de factores.

Para no dispersar el análisis, este resumen deja de lado dos aspectos importantes de la integración regional. En primer lugar, no analiza los efectos de la integración económica sobre la pobreza y la desigualdad, un tema que ha sido ampliamente estudiado en la literatura existente.  Aunque es impartante  considerar los efectos potenciales de la integración internacional sobre la pobreza y la desigualdad, estos quedan fuera del objeto de este estudio. Por el momento, basta con decir que hay evidencia según la cual la integración global probablemente haya con- tribuido a reducir la desigualdad en LAC. Tras la liberalización comercial generalizada de los años noventa, la desigualdad salarial terminó por reducirse en América Latina (López-Calva y Lustig 2010; Messina y Silva, de próxima aparición). La reducción de la desigualdad podría vincularse al comercio, tal y como predice la teoría neoclásica (Robertson 2004).

Un aspecto quizás más importante es que, en general, se considera que los problemas relacionados con la pobreza y la desigualdad se abordan de modo menos efectivo con políticas comerciales que con otras medidas alternativas como la expansión de la cobertura de la educación pública, la mejora de la educación en los barrios pobres o las transferencias condicionadas de efectivo, entre otras políticas que no obstaculizarían ni al crecimiento ni a la eficiencia económica. La segunda limitación de este estudio es que no analiza las consecuencias y objetivos no económicos de la integración económica.

El resto de este resumen se organiza en torno a los temas clave relativos a los argumentos que se presentan. En primer lugar, se analiza la importancia de la geografía a la hora de moldear tanto el desempeño económico como los patrones de integración en todo el mundo. Una vez abordada la relevancia de la geografía, este resumen analiza los patrones observados de integración regional y, a continuación, evalúa los beneficios de la integración bajo el prisma de dos teorías diferentes: una que sostiene que las ganancias de eficiencia potenciales dependen de cuánto se complementen los países entre sí, y otra según la cual los beneficios de la integración dependen de cuánto pueden aprender unos países de otros. Una vez recopilada toda esta evidencia, se plantea la estrategia de cinco pilares para la renovación del RA en las Américas. Al abordar cada pilar de dicha estrategia, se describen tanto el estado actual de las políticas en la región como los retos que quedan por delante.

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Autores: Bown, Chad P., Daniel Lederman, Samuel Pienknagura y Raymond Robertson. 2017. “Mejores vecinos: hacia una renovación de la inte- gración económica en América Latina.” Resumen. Washington, DC: Banco Mundial. Licencia: Crea- tive Commons Attribution CC BY 3.0    IGO.

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