Nueva Constitución en Chile: 5 países que cambiaron su carta magna y cómo lo hicieron

Después de largas horas de negociaciones entre el gobierno y la oposición, Chile amaneció este viernes con un acuerdo histórico que recoge la hoja de ruta para cambiar la Constitución, creada durante el régimen militar de Augusto Pinochet.

Llegar a esa resolución no fue fácil, dado el nivel de polarización que vive el país, inmerso en la mayor crisis social de las últimas tres décadas.

Aún así, a las 2 de la mañana (hora chilena), los partidos políticos de las tres principales fuerzas del país (a excepción del Partido Comunista) anunciaron la fórmula que espera bajar las tensiones y terminar con la ola de protestas que ha dejado pérdidas millonarias en el país.

El acuerdo establece la realización de un plebiscito en abril de 2020, en el que los chilenos deberán responder a dos preguntas: primero, si quieren o no una nueva Constitución y, segundo, qué tipo de órgano debería redactarla.

Para la segunda interrogante, las opciones serán: una “convención mixta constitucional”, compuesta en un 50% por parlamentarios y otro 50% por ciudadanos electos para la ocasión; o una “convención constitucional”, en la que todos sus integrantes serán electos para este efecto.

Esa es la fórmula por la que se han decantado en Chile, pero ¿qué otras existen?

Sin fórmulas

A nivel internacional no existen fórmulas definidas para cambiar una carta magna.

Y aunque se pueden distinguir dos grandes modelos, el de la Asamblea Constituyente y el del Congreso Constituyente, en el medio hay una infinidad de alternativas que incluyen convenciones especiales con sus propias características.

Entre ellas, está la de la Convención Constituyente, una de las opciones entre las que podrán elegir los chilenos en referendo en abril de 2020.

Pese a que el nombre “convención” sí se ha usado en otras experiencias (con distintos significados), los expertos consultados por BBC Mundo dicen que esa fórmula mixta, con esas características específicas, no se ha implementado en otros países para reemplazar una carta magna.

“Cada país amolda el sistema de reemplazo constitucional a su realidad particular y a las demandas del momento”, le dice a BBC Mundo Gabriel Negretto, profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile y autor de “La política del cambio constitucional en América Latina”.

“Los modelos que se han utilizado en otros países sirven de guía, pero sólo en muy grandes trazos”.

De todos modos, un análisis de algunas experiencias (tanto por su éxito o por su fracaso), permite ilustrar cómo aquellos países salieron de la encrucijada.

BBC Mundo analizó cinco casos, elegidos porque ilustran distintos sistemas que han sido utilizados en el contexto de gobiernos democráticos a partir de la década de los 90.

1. Colombia: Asamblea Constituyente

En Colombia se convocó a una Asamblea Constituyente en 1990, la cual dio origen a la Constitución que sigue vigente en el país desde 1991.

En aquel momento histórico hubo una “ruptura legal pactada”, explica Negretto. Eso ocurrió porque la Constitución vigente no preveía un mecanismo para su reemplazo.

Y el Congreso era reacio a crear un nuevo texto.

Sin embargo, el movimiento estudiantil de la Séptima Papeleta y el gobierno presionaron para que se cambiaran las reglas del juego a través de una Asamblea Constituyente.

“Aunque esa asamblea se reguló por decreto, tuvo la legitimidad de un acuerdo político muy amplio”, apunta el experto. Hubo un referendo al inicio del proceso y fue garantizada la participación ciudadana.

Entre otras condiciones, todos los sectores involucrados acordaron impedir que se postularan los miembros del Congreso o cualquier persona que ocupara cargos de gobierno. Además, se permitieron candidaturas de ciudadanos independientes.

“En Colombia se hizo un plebiscito de entrada o habilitante”, dice Javier Couso, académico de la Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, de Chile, en diálogo con BBC Mundo.

“Ahí se le preguntó a la gente si quería o no quería una nueva Constitución”.

Al final del proceso no hubo un referendo ratificatorio porque existía un amplio nivel de acuerdo. Básicamente, tenía una legitimidad transversal.

“Colombia hizo el cambio saliendo del peor momento de violencia que vivía el país”, le dice a BBC Mundo Marcela Ríos, coordinadora del área de Gobernabilidad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Chile.

“Fue un proceso desde abajo hacia arriba que comenzó con una demanda ciudadana”, añade la investigadora, responsable también del estudio “Mecanismos de cambio constitucional en el mundo”, publicado en 2015.

“El presidente llamó a todas las fuerzas y hubo un acuerdo político para convocar la Asamblea Constituyente, la cual redactó una Constitución moderna que surge de un proceso democrático”, agrega.

“Finalmente puedes tener distintas formas de cambiar una Constitución, ya sea con mucha participación ciudadana o con poca participación”, un elemento clave que va más allá del nombre del sistema que se utilice, explica.

2. Bolivia: Asamblea Constituyente

Bolivia hizo una enmienda a la constitución de 1967 en el año 2004.

Esa enmienda permitió que en 2006, después de que Evo Morales llegara a la presidencia, se convocara una Asamblea Constituyente con un amplio acuerdo de los partidos en un ambiente de inestabilidad política.

En cuanto a la representación de las fuerzas políticas, el gobierno obtuvo mayoría. En ese contexto, Morales argumentó que la Asamblea Constituyente era soberana, que estaba por encima de los poderes establecidos y que para tomar decisiones, no se requerían las dos terceras partes de los votos.

Decidieron que era suficiente con una mayoría simple. “Eso produjo confrontación y violencia similar a la que se vivehoy“, comenta Negretto.

Finalmente, el país llegó a un consenso tras una negociación con la oposición.

“En Bolivia hubo una Asamblea Constituyente con mucha diversidad. Pero luego se enredó mucho en la forma de tomar decisiones”, le dice a BBC Mundo María Cristina Escudero, académica del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

“Al final acentuó la violencia”, apunta.

3. Islandia: Asamblea Constituyente

Islandia creó una Asamblea Constituyente en 2011. Esta tuvo plena potestad para elaborar la nueva Constitución, pero no le fueron otorgados poderes por encima de ninguna de las autoridades ya electas.

Es decir, la palabra final sobre la reforma quedó en manos del Congreso.

“Hubo un proceso muy representativo de los ciudadanos con poca participación de los partidos. Lamentablemente fracasó porque el Congreso no ratificó la propuesta”, dice Claudia Heiss, profesora del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, en conversación con BBC Mundo.

En este escenario, aunque el proceso de deliberación fue muy representativo de los ciudadanos (quienes postulaban de manera independiente de los partidos políticos), el texto sigue durmiendo en alguna estantería islandesa.

“En Islandia el objetivo de la Asamblea Constituyente era que fuera completamente ciudadana. No podían ser representantes de partidos políticos”, explica Marcela Ríos. “Ese mecanismo es poco común”.

El resultado de todo el proceso “muestra lo difícil que es redactar reglas del juego político dejando a los políticos fuera de ese proceso“.

“Para que los procesos constituyentes puedan tener éxito deben ser factibles”, dice Sergio Verdugo, profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad del Desarrollo (UDD), sobre el ejemplo.

“No deberían reemplazar a la clase política completamente, sino que deben hacerlo con ella”. Esa es una de las lecciones que deja el proceso en Islandia, señala el experto.

“Hay que encontrar un punto intermedio”, apunta Verdugo, agregando que le parece adecuado para el caso chileno el proceso que se llevó a cabo en otro país: Irlanda.

“En Irlanda funcionó sobre la base de un acuerdo político”, el cual definió algunas preguntas y esas preguntas fueron respondidas por una Asamblea Constituyente conformada por ciudadanos que no fueron electos, sino que fueron sorteados.

Ellos hicieron recomendaciones. Ese informe volvió a los políticos, quienes redactaron un texto de reforma constitucional que después fue plebiscitado.

4. Argentina: Asamblea Constituyente

En el caso de Argentina, la Constitución contemplaba el procedimiento de convocar a una Asamblea Constituyente, así fuera para cambiar algunos artículos o para reemplazar la carta a través de una reforma total.

En 1994 hubo un acuerdo a nivel de las élites entre peronistas, justicialistas y radicales, que negociaron los contenidos.

Un punto de la negociación fue que se haría -al menos en el papel- una reforma parcial.

“Eso fue una ficción, porque al final se cambió toda la Constitución”, argumenta Negretto.

Los partidos la presentaron como una reforma a la carta magna de 1853, agrega, pero en la práctica, hubo un reemplazo.

En muchos casos la distinción entre reforma o reemplazo suele ser confuso. “Al fin y al cabo es una decisión política”, dice el experto.

También hay otros países latinoamericanos que contemplan en su legislación la convocatoria de una Asamblea Constituyente, como por ejemplo Colombia, Ecuador, Bolivia, Paraguay, Argentina o Panamá (a partir de 2004).

“En Argentina el proceso constituyente se hizo en el contexto de la ambición de Menem de reelección”, dice María Cristina Escudero.

5. Suiza: Congreso Constituyente

El modelo suizo del año 2000 fue un Congreso Constituyente, pero en la práctica (más allá del nombre), incorporó una fórmula mixta, que se ha repetido en otras democracias parlamentarias europeascomoFinlandia.

En este caso, el reemplazo del texto ya estaba autorizado por la Constitución vigente en ese momento. No hubo que inventar una fórmula. Y la nueva carta no fue redactada por el Congreso que estaba en ejercicio.

Hubo elecciones para un nuevo Congreso (que tuvo el mandato específico de elaborar la propuesta) y luego hicieron un plebiscito.

¿Hubo participación ciudadana? Durante la etapa de elaboración de la nueva carta y también al final, cuando es legitimada por el voto popular.

Este sistema de Congreso Constituyente fue utilizado en América Latina, pero no en contextos democráticos.

También está el caso de Sudáfrica -después del sistema de segregación racial conocida como apartheid– que generó un antes y un después en la historia del país. Fue Congreso Constituyente, pero con sus propias características adaptadas a la realidad del momento.

Y en este caso también se eligió un nuevo Congreso (con 490 miembros) para reemplazar la Constitución.

Sin embargo, cuando terminó su tarea -en vez de disolverse- se transformó en un Congreso regular.

Los “controvertidos” casos de Venezuela y Ecuador

Ecuador en 2008 y Venezuela entre 1998 y 1999 son considerados, al menos por los seis expertos consultados por BBC Mundo, como “ejemplos cuestionables”, en el contexto de las democracias modernas, desde el punto de vista legal.

“Las experiencias en Venezuela, Ecuador y Bolivia fueron catastróficas”, dice Javier Couso.

“En ambos casos hubo una ruptura institucional completa y se utilizó la Asamblea Constituyente para favorecer a los gobiernos de turno”, argumenta Negretto.

De hecho, el caso venezolano ha estado presente en el debate chileno, como una especie de “fantasma”, particularmente en los sectores de centro-izquierda y el gobierno.

“En Venezuela la Asamblea Constituyente no solo asume un mandato exclusivo para redactar una nueva Constitución”, dice Marcela Ríos.

“En ese país se asumió que, como la Asamblea Constituyente es la expresión soberana del pueblo, está por encima de todos los poderes del Estado”, prosigue.

“Pero no es el mecanismo de la Asamblea lo que provocó ese resultado, sino el deterioro de la política”, apunta.

“Esto es más bien la excepción y no la regla cuando miramos la experiencia internacional“.

“Lo más importante es el nivel de representación del sistema”

En el universo tan variado de las Asambleas Constituyentes hay otro ejemplo interesante: Túnez.

“Esa Asamblea surge como resultado de la llamada Primavera Árabe, en medio de un estallido social”, comenta Marcela Ríos,del PNUD. En este caso, la redacción del nuevo texto fue ratificado con un plebiscito al final.

Es que las fórmulas para reemplazar una Constitución son tan variadas como los países.

“Hay Asambleas Constituyentes con más o menos participación ciudadana”, dice la experta.

Por otro lado, cualquiera que sea el mecanismo que decida un país, agrega, sería recomendable que incluyera al menos dos elementos: constituyentes electos y altos niveles de representatividad.

“Las Asambleas Constituyentes son muy dispares entre sí. El diablo está en los detalles“, apunta Javier Couso.

Por eso, más que el modelo, lo esencial es cómo funciona y qué atribuciones tiene.

“Todo es negociable”, señala María Cristina Escudero.Ya sean las cuotas de representación, el quorum, los mecanismos de participación.

“Lo más importante es el nivel de representación del sistema, no el nombre”.